Droits acquis et usage dérogatoire d’un immeuble : définitions et principes légaux

Il arrivera qu’un propriétaire d'un immeuble bénéficie de droits acquis en ce qui concerne l’usage qui y est fait. Cette situation juridique peut faire en sorte par exemple qu’un usage ait été acquis il y a de cela longtemps à un endroit, mais qu’aujourd’hui cet usage aurait normalement été prohibé par la règlementation municipale. 

Pour qu’il y ait des droits acquis, il faut cependant remplir plusieurs conditions juridiques. On ne peut plaider ce principe à tout vent.  

Auteur : M^e Manuel St-Aubin, avocat chez St-Aubin avocats inc.^[1]

Date de rédaction : 2020-12

Définition de l’usage

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme^[2] ne définit pas ce qu’est un usage. Le terme « usage » a une définition très large et réfère à l’utilisation d’un immeuble ou à l’affectation du sol^[3]. Autrement dit, un usage est « une fin pour laquelle un bien foncier est utilisé » et qui « se compose des activités réellement exercées sur le site »^[4].

Généralement, nous retrouvons les catégories d’usage suivant :

• Résidentiel ;
• Commercial ;
• Industriel ;
• Agricole ;
• Institutionnel ;
• Récréatif^[5]. 

En vertu l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, une municipalité pourrait adopter un règlement de zonage et spécifier pour chaque zone de son territoire des usages qui y sont autorisés ou prohibés^[6]. 

Il faut donc se référer au règlement de zonage de la municipalité pour déterminer les usages autorisés dans une zone, les catégories d’usage et les activités qui composent un usage^[7].  

Le pouvoir des municipalités en matière de droits acquis

En vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, une municipalité pourrait donc adopter un règlement de zonage ou de lotissement et régir les constructions ou les lots en situation de droits acquis. 

Plus précisément, le principe des droits acquis est consacré à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme :

Conditions d’existence et définition de droits acquis

En 1992 dans Huot c. Municipalité de L’Ange-Gardien^[9], la Cour d’appel du Québec a résumé les conditions d’existences des droits acquis : 

• a) Les droits acquis n’existent que lorsque l’usage dérogatoire antérieur à l’entrée en vigueur des dispositions prohibant un tel usage était légal.

• b) L’usage existait en réalité puisque la seule intention du propriétaire ou de l’usager ne suffit pas.

• c) Le même usage existe toujours ayant été continué sans interruption significative.

• d) Les droits acquis avantagent l’immeuble qui en tire profit. De tels droits ne sont pas personnels mais cessibles, suivant l’immeuble dont ils sont l’accessoire.

• e) Ils ne peuvent être modifiés quant à leur nature et parfois quant à leur étendue bien que les activités dérogatoires peuvent être intensifiées en certains cas.

• f) La seule qualité de propriétaire ne suffit pas quant aux droits acquis. 

Dans ce jugement, le juge Chouinard explique en ces termes l’importance de la notion de droits acquis :

• « Il s'agit d'un compromis nécessaire restreignant d'une part l'aménagement rationnel du territoire mais protégeant d'autre part l'équité quant aux propriétaires d'immeuble et même d'autres personnes qui ont exercé un usage dérogatoire mais légal et légitime, antérieurement aux dispositions d'une loi ou d'un règlement. » ^[10]

Ainsi, ce jugement nous enseigne qu’un usage qui existait réellement et qui était légal avant l’adoption d’un nouveau règlement municipal peut être en situation de droits acquis. L’usage peut donc continuer d’exister même s’il est désormais prohibé.  

Nous ne serions donc pas en présence de droit acquis si à la base l’usage a toujours été prohibé dans le passé. 

Résumé des critères et précisions

La Cour Suprême du Canada a confirmé ce que le juge Chouinard a qualifié de compromis dans l’arrêt Saint-Romuald c. Olivier en 2001^[11] et a aussi permis de clarifier le droit sur la notion d’extension ou de modification d’un usage en droits acquis^[12]. La Cour énonce ceci : 

• « Le propriétaire foncier va trop loin si (i) on peut dire que l’étendue ou l’intensité de l’activité entraîne un changement dans le type d’usage, comme je l’ai déjà mentionné, si (ii)  le tribunal considère que l’ajout de nouvelles activités ou la modification des anciennes activités, même à l’intérieur des limites de l’usage général du terrain, s’éloigne trop des activités antérieures pour avoir droit à la protection, ou si (iii) on peut démontrer que les activités nouvelles ou modifiées créent des problèmes supplémentaires démesurés ou une aggravation excessive des problèmes existants pour la municipalité, les autorités locales ou les voisins, comparativement aux activités antérieures. »^[13]

Pour déterminer si un usage est en situation de droits acquis, la Cour Suprême du Canada propose donc la démarche suivante : 

• 1. «  Il faut d’abord qualifier la fin visée par l’usage préexistant […] ».  « La fin à laquelle les lieux ont été utilisés (c.‑à‑d. « l’usage ») est déterminée par la nature des activités réellement exercées sur le site avant l’entrée en vigueur des restrictions édictées dans le nouveau règlement ».

• 2. « Lorsque l’usage actuel correspond simplement à une intensification de l’activité préexistante, il pourra rarement être contesté.  Toutefois, il se peut qu’il ne soit plus protégé si l’intensification est telle qu’elle n’est plus une question de degré, mais qu’elle entraîne, quant à ses effets sur la collectivité, un changement dans le genre d’activité exercée […] ».

• 3. « Dans la mesure où le propriétaire foncier étend ses activités au‑delà de celles auxquelles il se livrait auparavant […] », « les activités ajoutées peuvent être jugées trop éloignées des activités antérieures pour être protégées par l’usage dérogatoire.  Dans un tel cas, les activités ajoutées ne sont tout simplement pas incluses dans quelque définition équitable que ce soit de l’usage préexistant et il n’est pas nécessaire d’évaluer les « effets sur le voisinage ».

• 4.  "Dans la mesure où des activités sont ajoutées ou modifiées dans les limites des fins originales (c.‑à‑d. des activités accessoires ou étroitement liées aux activités préexistantes), notre Cour doit soupeser l’intérêt du propriétaire foncier en regard de l’intérêt de la collectivité en tenant compte de la nature de l’usage préexistant (p. ex. la mesure dans laquelle celui‑ci est incompatible avec l’usage des terrains voisins), du degré de proximité (plus la nouvelle activité se rapproche de l’activité originale, moins le droit acquis est contestable) et des nouveaux effets ou de l’aggravation des effets sur le voisinage (p. ex. l’ajout d’un concasseur de pierres dans un quartier résidentiel risque de déranger davantage le voisinage que l’ajout d’un télécopieur).  Plus la perturbation est grande, plus la définition de l’usage préexistant ou du droit acquis sera restrictive. Cette démarche ne prive le propriétaire foncier d’aucun droit.  Par définition, la limitation ne s’applique qu’aux activités ajoutées ou modifiées".

• 5. "À moins qu’ils ne soient évidents, les effets sur le voisinage ne doivent pas être présumés; la partie qui les invoque doit en faire la preuve".

• 6. "La qualification résultante du droit acquis (ou de l’usage dérogatoire légal) ne doit pas être générale au point de libérer le propriétaire des contraintes découlant de ce qu’il a fait réellement, ni être restrictive au point de le priver d’une certaine souplesse dans l’évolution raisonnable de ses activités antérieures.  Le degré de souplesse peut varier selon le type d’usage.  En l’espèce, par exemple, l’usage préexistant est l’exploitation d’un cabaret qui, de par sa nature, requiert du renouveau et du changement.  Dans des limites raisonnables, il faut permettre ce changement".

• 7. "Même si la définition des droits acquis comportera toujours un élément subjectif, les critères susmentionnés constituent une tentative d’asseoir la décision de notre Cour sur des faits objectifs.  L’issue de l’analyse visant à qualifier l’usage ne doit pas reposer sur des jugements de valeur personnels, comme la question de savoir si les spectacles de danseuses nues sont plus ou moins déplorables que les spectacles de chanteurs de musique western.  […] » ^[14].

Selon l’auteur LeChasseur, la jurisprudence a retenu trois critères d’analyse suite à cet arrêt, soit :

1. l’intensification de l’usage dérogatoire ;
2. le degré de proximité des nouvelles activités avec l’usage dérogatoire ; et
3. les nouveaux effets ou l’aggravation des effets de l’usage dérogatoire sur le voisinage.^[15]

Exemples jurisprudentiels

Dans Saint-Romuald c. Olivier^[16], un bar de western, un usage municipal dérogatoire, a pu se transformer en bar de danseuses nues parce que selon la Cour, il s’agissait essentiellement du même usage^[17]. Nous pouvons donc comprendre que la notion de droits acquis se rattache à l’usage et non à l’activité exercée, que ces activités peuvent évoluer ou s’intensifier avec le temps sans nécessairement faire en sorte qu’un nouvel usage s’exerce.    

En 2018, dans Marcoux c. Ville de Notre-Dame-des-Prairies^[18], la Cour d’appel du Québec a repris les principes de droits acquis énoncés dans Huot afin de déterminer si l’usage de terrain de camping était un usage dérogatoire protégé par droits acquis. La Cour énonce ceci :

• « Il est de jurisprudence constante que des droits acquis ne peuvent naître d’un usage accessoire de l’immeuble, mais seulement d’un usage exercé à titre principal.  De plus, un usage occasionnel ou sporadique ne suffit pas. »^[19].
• (Citations omises)

Dans cet arrêt, un propriétaire a dû cesser la location de terrains de camping parce que cet usage contrevenait au règlement de zonage de la municipalité. Aucun droits acquis n’a été conféré à cet usage puisque le propriétaire n’a pas su démontrer que celui-ci existait à titre d’usage principal sur ce terrain, car cet usage était occasionnel^[20].

Suivant les enseignements de ce jugement, il en ressort que seul un usage principal peut être visé par un droit acquis, mais pas un usage accessoire ou occasionnel.

Comment faire reconnaitre un droit acquis?

Normalement, un usage d’un immeuble qui est visé par un droit acquis existe de plein droit (c’est-à-dire en soi-même) du moment que l’usage respecte les conditions d’existences énoncées par la jurisprudence (voir nos rubriques précédentes). 

Du fait qu’un usage visé par droit acquis existe de lui-même, déterminer si un usage est en droit acquis ne devient nécessaire qu’en cas de litige. 

Il sera nécessaire de demander la reconnaissance de droits acquis notamment dans les situations suivantes : 

• Lorsqu’une municipalité exige d’un propriétaire qu’il cesse un usage dérogatoire à sa réglementation^[21]; ou 
• Lorsqu’une personne demande une injonction afin de faire cesser un usage illégal ou nuisible^[22];
• Si un propriétaire demande au tribunal de reconnaitre qu’un usage est en droits acquis afin d’obtenir un permis quelconque de sa municipalité^[23].

Dans ces cas, il revient à la personne qui souhaite continuer l’usage dérogatoire de prouver que celui-ci est en situation de droits acquis^[24].

Selon les auteurs en cette matière^[25], le fardeau de preuve à rencontrer est expliqué ainsi : 

• « Le fardeau de la preuve des droits acquis repose sur celui qui invoque ce moyen de défense. L’usage invoqué doit avoir un caractère public et posséder une notoriété suffisante, spécialement s’il s’agit d’un usage commercial. Il faut faire la preuve d’une mise en œuvre réelle des activités économiques alléguées et non seulement d’un usage occasionnel exercé en catimini ou de façon sporadique.
• Dans le cas d’une poursuite pénale pour infraction à un règlement de zonage, il n’appartient pas à la poursuite d’établir hors de tout doute raisonnable que l’accusé ne jouit pas de droits acquis mais plutôt à la défense, qui veut invoquer cet argument, de prouver ses droits acquis selon le critère de la prépondérance de preuve. La règle est la même dans le cas où la défense de droits acquis est soulevée à l’encontre d’un recours en vertu de l’article 227 L.a.u. ou d’un recours en injonction. » 
• (Références omises)

Pour faire la démonstration qu’un usage bénéficie de droit acquis, une personne devra donc entre autres apporter les preuves suivantes : 

• L’usage existait avant l’entrée en vigueur du règlement qui le prohibe;
• Cet usage était légal au moment où il a débuté ou a déjà été légal, ou il n’existait aucun règlement qui le prohibait;
• Cet usage a existé de manière ininterrompue jusqu’au moment de la contestation;
• La nature de cet usage ou son intensité n’ont pas été modifiés au point où ce n’est plus le même usage que celui-ci qui existait et était légal^[26].

Si le requérant arrive à remplir son fardeau de preuve, alors il pourrait revendiquer des droits acquis. 

Il est cependant important de se référer aux règlements d’urbanisme de la municipalité pour déterminer dans quelle mesure un tel usage peut s’étendre, se modifier être remplacé ou encore s’éteindre^[27].

Conclusion

En résumé, un usage en droits acquis est un usage prohibé, mais qui a déjà été légal par le passé et qui s’est poursuivi de manière continue, sans interruption et sans changer de nature jusqu’à ce que le règlement de zonage soit modifié et l’interdise. Au moment de devenir dérogatoire, cet usage était exercé à titre principal. Les activités peuvent avoir changé en intensité et le propriétaire de l’immeuble peut avoir changé aussi sans que cela ne fasse perdre ses droits acquis à l’usage. 

Il arrivera donc qu’un propriétaire ait intérêt à intenter un recours judiciaire pour faire reconnaitre ses droits acquis devant un tribunal. 

Il est à noter que les situations en matière de droits acquis peuvent être complexes, et le droit peut être en constante évolution et varier d’un endroit à l’autre. 

Il est donc indispensable de consulter un avocat en cette matière pour déterminer les droits applicables. 

Dans ce type de cas, les faits sont très importants et influent grandement le résultat. 

AVIS : Les informations de cet article sont générales et ne constituent en aucun cas un avis ou conseil juridique ni ne reflètent nécessairement l’état du droit de façon exhaustive. Pour toute question d’ordre juridique adaptée à votre situation, nous vous conseillons fortement de fixer une consultation avec un de nos avocats en droit immobilier.

^[1] En collaboration avec Marie-Michelle Prévost, étudiante en droit chez St-Aubin avocats inc.

^[2] RLRQ, c. A-19.1.

^[3] Marc-André LeChasseur, Zonage et urbanisme en droit canadien, 3^e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2016, p. 188.

^[4] Id., p. 191.

^[5] Id., p. 188.

^[6] Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, préc., note 1, art. 113, al. 2, par. 1 et 3.

^[7] M.-A. LeChasseur, préc., note 2, p. 188.

^[8] Préc., note 1.

^[9] Huot c. Municipalité de l'Ange-Gardien, 1992 CanLII 3267, p. 12 (QCCA), autorisation de pourvoi refusée par la Cour Suprême, le 4 mars 1993, [1993] 1 R.C.S. viii. (cité 183 fois ; ci-après : Huot).

^[10] Id., p. 11.

^[11] 2001 CSC 57 (CanLII) 

^[12] Id., par. 4.

^[13] Id., par. 34.

^[14] Id., par. 39.

^[15] M.-A. LeChasseur, préc., note 2, p. 326.

^[16] 2001 CSC 57 (CanLII). 

^[17] Saint-Romuald c. Olivier, préc., note 10, par. 41 et 45.

^[18] Marcoux c. Ville de Notre-Dame-des-Prairies, 2018 QCCA 201, par. 4 (cités cinq fois).

^[19] Id., par. 10.

^[20] Id., par. 6, 22 et 23.

^[21] Huot c. Municipalité de l'Ange-Gardien, préc., note 8 ; Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, préc., note1, art. 227.

^[22] Pépin c. Brissette, 2008 QCCA 829 (citée 28 fois).

^[23] Camping Plein Bois inc. c. Municipalité de Sainte-Marthe, 2003 CanLII 3363 (QCCS).

^[24] Marcoux c. Ville de Notre-Dame-des-Prairies, 2018 QCCA 201, par. 11.

^[25] Lorne Giroux et M^e Isabelle Chouinard, « Le contrôle réglementaire des usages, de leur intensité et de leur implantation : le zonage », dans Collection de droit 2019-2020, École du Barreau du Québec, vol. 8, Droit public et administratif, Montréal, 2019, p. 403.

^[26] Huot c. Municipalité de l'Ange-Gardien, préc., note 8 ; Saint-Romuald c. Olivier, préc., note 10.

^[27] Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, préc., note 1, art. 118, par. 18.